Í núgildandi lögum um stjórn fiskveiða, sem hafa líklega tekið um 70 markverðum breytingum frá því þau voru sett í upphafi, er tekið fram að enginn megi stunda veiðar í atvinnuskyni nema hafa fengið til þess almennt veiðileyfi. Almenn veiðileyfi eru tvenns konar, veiðileyfi með aflamarki og veiðileyfi með krókaaflamarki. Aflaheimildum er úthlutað til einstakra skipa með aflahlutdeild og er orðið aflamark notað yfir hlutdeild hvers skips í heildaraflamarki hverrar fisktegundar sem úthlutað er á hverju fiskveiðiári.
Samkvæmt lögunum eru aflahlutdeildir ótímabundnar, en í fyrstu grein laganna er tekið fram að úthlutun veiðiheimilda myndi ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra aðila yfir veiðiheimildum. Ágæt innsýn í praktíska annmarka þessarar reglu fæst með því að skoða þær breytingar sem varð að setja um veiðar á bláuggatúnfiski á síðasta þingi. Þar var staðfest að ríkið á veiðiheimildina en enginn vill kosta neinu til að nýta hana. Því er eign ríkisins á bláuggatúnfiski verðlaus þó að í sölum Alþingis hafi einstaka þingmönnum tekist að meta hana á tæpa 10 milljarða króna. En samkvæmt skilgreiningu fyrstu greinar laga um fiskveiðar telst bláuggatúnfiskur auðlind þó hún skili engu af sér sem stendur og mun ekki gera nema einhverjum takist að virkja þessa auðlind með veiðum sem verða að skila útgerðinni einhverjum ábata.
Kerfið eykur hagkvæmni
Þetta er rifjað upp hér vegna þess að í hinni daglegu umræðu er oft lítið fjallað um forsendur og skipulag fiskveiða hér við land, hvað vakti fyrir löggjafanum og hvernig þeim var komið á í upphafi. Reynslan hefur sýnt okkur að við getum þakkað fyrir að hafa valið það fyrirkomulag sem hér ríkir þrátt fyrir að arðsemi sjávarútvegsins virðist nú birtast sem einhvers konar vandamál hjá þeim sem lítt til þekkja.
Fjölmargar rannsóknir hafa sýnt fram á að aflamarkskerfi með framseljanlegum aflaheimildum auki hagkvæmni við veiðar og geri þær arðbærari (sjá skrif Stefáns Gunnlaugssonar, Harðar Sævaldssonar, Daða Más Kristóferssonar og Sveins Agnarssonar, 2020). Sú hefur til dæmis orðið raunin á Nýja Sjálandi, í Ástralíu, Danmörku, Síle, Bandaríkjunum, Kanada og á Íslandi. Kerfið felur í sér að með tímanum kaupa skilvirkari fyrirtæki út þau fyrirtæki sem einhverra hluta vegna eru ekki jafn vel rekin og þannig munu aflaheimildir safnast á hendur þeirra fyrirtækja er mestan mat geta gert sér úr þeim. Aukin krafa um tæknibreytingar, skilvirkni og arðsemi ýtir á eftir þessari þróun.
Allt er þetta rakið með miklum ágætum í sérfræðiskýrslunni Staða og horfur í íslenskum sjávarútvegi og fiskeldi sem fjórir fræðimenn sendu frá sér á síðasta ári. Að henni stóðu dr. Sveinn Agnarsson, prófessor, sem stýrði vinnunni, Sigurjón Arason, prófessor, dr. Hörður G. Kristinsson og dr. Gunnar Haraldsson. Því miður virðist of lítið horft til hennar í umræðu um sjávarútveg.
Langtímahugsun nauðsynleg
Þeir félagar benda á að aflamarkskerfi hvetja einnig til þess að útgerðir lágmarki kostnað og kappkosti að auka verðmæti afla síns. Þessir hvatar verða því sterkari sem aflaheimildunum er úthlutað til lengri tíma. Ótímabundin úthlutun aflahlutdeilda ýtir mest undir langtímahugsun og hvetur útgerðir til að hugsa vel um fiskistofnana. Þetta hefur verið óumdeilt innan hagfræðinnar síðan fræðimennirnir Dominique Gréboval og Gordon Munro kynntu þessa niðurstöðu í skýrslu á vegum Matvæla- og landbúnaðarstofnunar Sameinuðu þjóðanna (FAO) árið 1999. Til þessarar niðurstöðu hefur verið vitnað oft síðan. Í ræðu Þorsteins Más Baldvinssonar, forstjóra Samherja, á síðasta Sjávarútvegsdegi kallaði hann eftir langtímahugsun sjávarútvegsins í markaðsmálum. Um leið benti hann á að Norðmenn væru með slíka sýn, sem birtist meðal annars í stefnumótun í fiskeldi og varðandi gjaldtöku af sjávarútvegi.
Auðlindin byggist á þjóðréttarlegri skilgreiningu
En umræða um fyrstu grein fiskveiðistjórnunarlaga ruglar marga í rýminu. Þar er í raun verið að ræða þjóðréttarlega staðfestingu á rétti íslenska ríkisins yfir eigin lögsögu eins og er að finna í fjölmörgum lögum og reyndar stjórnarskrá líka. Útfærsla þessara þjóðréttarlegu stöðu, þegar kemur að fiskveiðum, er önnur saga en allar rannsóknir sýna að með því að tryggja og staðfesta eignarrétt verður vernd auðlindarinnar - sem er höfuðmarkmið laganna - tryggð. Hugmyndir um eitthvert óskilgreint félagslegt réttlæti eru seinni tíma skilgreiningar sem geta í reynd unnið gegn því grunvallarmarkmiði að vernda auðlindina, sérstaklega þegar um er að ræða stjórnvaldsákvarðanir sem búa til eða styðja félagslegt kerfi fyrir utan aflamarkskerfið eins og á til dæmis við um 5,3% kerfið eða smábátasjómennina. Það kerfi virðist nú ganga gegn grunnhugsun fiskveiðistjórnunarkerfisins um vernd auðlindarinnar eins og sést af því að skerðing þar er minni nú í upphafi nýs fiskveiðisárs. Hefur sú nálgun verið hugsuð til enda eða eru stjórnvöld bara að láta undan pólitískum þrýstingi?
Löggjafinn hefur ávallt þegar stjórn fiskveiða er til umfjöllunar horft til þess að fiskstofnarnir við Ísland séu ein helsta auðlind íslensku þjóðarinnar og að lífskjör þjóðarinnar ráðist að miklu leyti af því hvernig til takist um nýtingu þeirra. Undantekningarlaust hefur vakað fyrir löggjafanum að setja almennar leikreglur um fyrirkomulag fiskveiða er stuðli að sem mestum afrakstri úr þessari takmörkuðu auðlind. Það er því ekki tilviljun að sjávarútvegurinn er vel rekinn í dag og skilar miklu til þjóðarinnar.
Milli efnahags og umhverfis þurfa að vera lífvænlegar og arðbærar tengingar. Skipting samfélags og efnahags verður fyrir vikið byggð á réttlátri skiptingu og samband umhverfis og samfélags skal vera innan þolmarka. Allt þetta stuðlar að sjálfbærri nýtingu þjóðareignar.
Auðlindarenta verður til vegna hagræðingar
Frá upphafi hefur það verið veigamikill þáttur í fiskveiðikerfinu að aðlaga stærð fiskiskipaflotans afrakstursgetu fiskistofnana. Sú nálgun er ólík því sem tíðkast hefur víða erlendis, þar sem stjórnvöld hafa beitt ýmsum aðgerðum í því skyni. Hér var útgerðin látin sjá um hagræðinguna, án aðstoðar hins opinbera. Líklega gerði það auðveldar að ráðast í sársaukafullar aðgerðir, svo sem flutning veiðiheimilda milli svæða.
Aðlögunin hefur komið fram með þeim hætti að útgerðir hafa keypt aflahlutdeildir eða skip og sameinað kvóta þeirra á færri skip, auk þess sem fyrirtæki hafa verið keypt upp eða sameinuð. Þessi þróun hefur leitt til samþjöppunar í íslenskum sjávarútvegi. Með tímanum hefur þessi hagræðing og bætt skipulag í fiskveiðum aukið hagnað í veiðunum og myndað svokallaða auðlindarentu. Þannig má segja að hagræðing útgerðarinnar, sem hún hefur sjálf verið látin sjá um án fjárstuðnings stjórnvalda, hafi skapað forsendu fyrir auðlindarentu. Þegar landhelgin var færð út í 50 mílur fyrir 50 árum hafði engin hugmyndaflug til að ræða auðlindarentu, krafan var einfaldlega að ráða yfir eigin fiskimiðum.
Engum dylst að aflamarkskerfi með framseljanlegum aflaheimildum hefur leitt til þess að aflaheimildir safnist á færri hendur og að til verða færri en stærri fyrirtæki. Til að stemma stigu við slíkri þróun eru í lögum um stjórn fiskveiða margvísleg ákvæði er koma eiga í veg fyrir of mikla samþjöppun en ganga um leið gegn hugmyndum um skilvirkni. Þar má nefna ákvæði um að samanlögð aflahlutdeild fiskiskipa í eigu einstakra aðila, einstaklinga eða lögaðila, eða tengdra aðila, megi ekki nema meira en 12% af heildarverðmæti aflahlutdeildar allra tegunda, í þorskígildum talið. Þessi viðmið eru mannasetningar og ekki studd neinum vísindalegum rökum. Þau verða því að breytast eftir því sem greinin þróast ef þau eiga ekki að vinna gegn forsendum fiskveiðilaga um að tryggja mestu hugsanlegu hagræðingu í greininni og varðveita þannig samkeppnisstöðu Íslendinga.
Breytt kerfi - ný samkeppnisstaða
Við blasir að ekki verður slitið í sundur stjórnkerfi fiskveiða annars vegar og samkeppnisstaða íslensks sjávarútvegs hins vegar eins og segir í Sveins-skýrslunni sem áður var vitnað til. Í lögunum eru takmörk við því hversu mikið megi flytja af aflamarki skipa á hverju fiskveiðiári, en engin slík takmörk gilda fyrir flutning á aflahlutdeild. Krókaaflahlutdeild og –aflamark má þó ekki flytja til báta sem hafa almennt veiðileyfi. Þá eru í lögunum ákvæði um að tilteknum hluta af heildaraflamarki hvers árs skuli varið til að mæta áföllum, til stuðnings byggðarlögum, línuívilnunar, strandveiða, frístundaveiða og til annarra tímabundinna ráðstafana. Í raun má því segja að í núgildandi lögum um stjórn fiskveiða felist ákveðin málamiðlun þar sem annars vegar er ýtt undir að útgerð þróist í átt að færri og skilvirkari fyrirtækjum og hins vegar er gert ráð fyrir að áfram verði til minni og hugsanlega óskilvirkari fyrirtæki.
Stærri fyrirtækin eru helstu burðarásar íslensks sjávarútvegs og samkeppnisstaða íslensk sjávarútvegs á alþjóðlegum vettvangi ræðst að mestu leyti af viðgangi þeirra og vexti. Smærri fyrirtækin verða að þrífast í skugga hinna stærri og þola samanburð um leið og þau eru kjölfestur sinna byggðalaga. Breytingar með það að markmiði að draga stöðugt meira fé út úr sjávarútveginum stuðla ekki að því að tryggja þau markmið sem lagt var upp með þegar fiskveiðistjórnunarkerfinu var komið á. Þvert á móti munu þær rýra samkeppnisstöðu íslensks sjávarútvegs og ónýta þann árangur sem hefur náðst.